Vildveje i velfærdsledelse

07.10.08

Velfærdsreformer er blevet problemet i stedet for løsningen. Regler, kodekser, målinger og "best practices" gør arbejdet i det offentlige til en slags planøkonomi. Sådan lyder budskabet i Verner C. Petersens analyse af velfærdsreformen.

- Af Verner C. Petersen, cand. scient. et dr. phil., Handelshøjskolen i Århus.

Hvilken velfærd?

I 2007 fremlagde Socialdemokraterne og Regeringen en række omfattende forslag til forbedring af velfærden og styrkelse af kvaliteten af den offentlige service. Socialdemokratiets Velfærd – de næste skridt og Regeringens Bedre velfærd og større arbejdsglæde demonstrerer en overraskende ens opfattelse af velfærd og af kvalitet. Det er en velfærd, der baserer sig på detaljerede rettigheder, og præcise kvantitative mål. En velfærd, der kan dokumenteres.

I Socialdemokraternes oplæg til velfærd kan man læse, at “Velfærdsrettigheder er et helt nyt og ambitiøst princip for styring af den offentlige sektor, der indebærer et konkret fokus på borgernes behov, … Samtidig vil medarbejderne og institutionerne få klarhed over præcis hvilke krav, de skal opfylde.” Der fremlægges en række meget konkrete forslag til velfærdsrettigheder på daginstitutionsområdet, folkeskoleområdet, sundhedsområdet, ældreområdet og for socialt udsatte.

I Regeringens oplæg finder man forbavsende nok en række tilsvarende rettighedsformuleringer, kvantitative mål og intentioner om afbureaukratisering i kommunerne. Man lægger vægt på, at “borgerne skal have klare rettigheder og ansvar.” De skal have klar besked om servicen i en ny kvalitetskontrakt, der skal være enkel og kortfattet og indeholde få, klare og kvantitative mål for hvert serviceområde.

Max 3 børn og mindst 4 kvadratmeter

Begge forslag er udtryk for et syn, man i karikeret form kan finde hos Mr. Gradgrind i Dickens Strenge Tider. “Altid med en lineal og en vægt, og med multiplikationstabellen i lommen, sir, klar til at veje og måle alt forekommende i den menneskelige natur og sige præcis, hvad facit er.” For Mr. Gradgrind omfatter en faktabaseret definition af en hest bl.a. følgende: “Firbenet, græsædende, 40 tænder, 24 kindtænder, 4 hjørnetænder og 12 fortænder; smider pelsen om foråret; etc.”

Velfærd i Socialdemokraternes oplæg minder meget om denne Gradgrindske bestemmelse af en hest. Velfærd på børneområdet defineres f.eks. således: Max. 3 børn pr. voksen i vuggestuerne; Max. 6 børn pr. voksen i børnehaverne; Max. 3 børn pr. voksen i dagplejen; ... Mindst 4 kvadratmeter gulvareal pr. barn i daginstitutionerne.

På ældreområdet lægges der lige så stor vægt på det målelige og faktabaserede: “Ret til en daglig tur i frisk luft for plejekrævende ældre; Ret til et bad om dagen for plejekrævende ældre; Ret til rengøring mindst 1 gang om ugen til visiterede brugere i hjemmeplejen; Ret til pleje og omsorg af ét plejeteam bestående af én fast kontaktperson og max. 4 forskellige medarbejdere fra hjemmeplejen i dagtimerne; ...”

Regeringen er ikke langt bagefter i deres iver efter at fiksere velfærd og kvalitet i en række konkrete ”hestelignende” definitioner og kvantitative mål. På børneområdet er der ligeledes krav om klare kvalitetsstandarder: “Ingen lukkedage i daginstitutioner på almindelige hverdage; børn i daginstitutioner skal have mere tidssvarende og bedre fysiske rammer, både inde og ude.”

Noget tilsvarende skal gælde på ældreområdet, hvor hjemmehjælpsmodtagere “skal have ret til én fast kontaktperson, som de kan henvende sig til for at få råd og vejledning.” På sygehusområdet forestiller man sig en patientrettighedspakke, der skal oplyse om de konkrete rettigheder, man har som patient, bl.a. én fast kontaktperson på sygehuset og ret til en plan for genoptræning.

Hvad vi finder i begge oplæg er derfor en række relativt løsrevne og let kvantificerbare mål, hvis sammenhæng med den overordnede intention om en forbedret velfærd og forøget kvalitet er mere end svær at etablere. Hverken formlen “max. 3 børn plus 4 kvadratmeter” eller formlen “en daglig tur i frisk luft plus et bad om dagen” tilstrækkelig til at sikre velfærden for ældre.

Rettigheder uden pligter

Hvis velfærd bliver defineret som en liste af præcise og målbare rettigheder, vænnes borgeren af med at se konkrete krav om velfærd i sammenhæng. Det vil føre til krav om opfyldelse af modstridende forventninger. På trods af nogle få bemærkninger om borgeres pligter er det tydeligt, at man ikke har fokus på borgeren som borger i samfundet. En borger udstyret med fornuft, ansvar og pligter.

I stedet bliver borgeren splittet op i en serie af forbruger- og brugerroller og udstyret med specifikke rettigheder i hver rolle. I stedet for “gør din pligt og kræv din ret” bliver der snarere tale om mennesker, der højlydt kan råbe: “jeg har ret til” og “hvor kan jeg klage” på en række mere og mere isolerede velfærdsområder.

Tænk blot på den køreglade salgsdirektør, der i sin nye hurtige Audi A6, mener, at det er i orden at køre for stærkt og i øvrigt kræver, at hastighedsgrænserne hæves, men som hjemme på villavejen kræver, at kommunen installerer og betaler kostbare fartdæmpende foranstaltninger mod alle de idioter, der kører for stærkt.

Den ansvarlige borger, der kan se det modstridende i sådanne forventninger, er ved at gå opløsning. I stedet optræder han eller hun i en serie roller forsynet med forskellige masker som salgsdirektør, bilist, forælder, patient, klient, skatteyder, friværdispekulant etc. I hver af disse roller kræver vi vores ret. Vi ser ikke længere, at vore krav i rollen som fartglad bilist strider mod kravene i rollen som bekymret forælder på vores egen villavej.

Den slags modstrid og inkonsistens i vore forventninger og krav til det offentlige vil blive mere og mere udbredte i takt med opdelingen i mere og mere isolerede rettigheder, og det fører så til nye problemer.

Regeringens og Socialdemokraternes oplæg bidrager til at skabe et rettigheds-samfund, hvor kollektioner af usammenhængende rettigheder underminerer såvel individuelle pligter og ansvar som den sociale sammenhængskraft.

Frihed gennem styring?

Socialdemokraterne vil arbejde for, at medarbejderne får mere indflydelse på eget arbejde: “Socialdemokraterne vil gøre op med de begrænsende regler, som hæmmer medarbejdernes indflydelse og arbejdsglæde. Det gælder f.eks. lærernes arbejdstidsregler og minutmålingen i hjemmeplejen.”

Man lægger vægt på, at det hele ikke ender med et større bureaukrati. Der skal bruges mindre tid på at udfylde papirer og formularer og mere tid på kontakten med borgerne. Der stilles her præcise krav: “Administrationsbyrden i kommuner og institutioner skal reduceres med minimum 10-15 pct. indenfor 5 år,” og kommunerne pålægges at igangsætte en systematisk forenklingsindsats.

I Regeringens oplæg tales der om stærkt lokalt selvstyre. “Kommunerne får større frihed til at løse opgaverne. Til gengæld skal de tage et større ansvar lokalt og dokumentere deres resultater.” Institutionerne skal gives friere rammer gennem resultat- og kvalitetskontrakter. Hensigten er, at “medarbejderne skal bruge mindre tid på papirarbejde og mere tid på omsorg og nærvær til brugerne.”

Umiddelbart minder disse forslag til forbedringer i den offentlige sektor om Orwellsk “dobbelttænkning,” hvor det var muligt samtidigt at holde på to modstridende ideer . I Socialdemokraternes og Regeringens version bliver det til: Flere mål og standarder giver mere råderum og nærvær!

Værdier på papir bliver papirværdier

Medarbejderne bliver i Regeringens oplæg forsynet med 9 fælles principper for god service med det mål, at der skabes en stærk fælles forståelse for, hvad der er god og borgernær offentlig service. Blandt disse principper findes følgende selvfølgeligheder: Professionalisme, Faglig dygtighed og professionalisme er fundamentet for god service; Ressourcer med omtanke, Brug de offentlige ressourcer med omhu og omtanke; Hånd om fejl, Tag hånd om de fejl, der sker; Klar tale, Åben og klar kommunikation.

Hvorfor er det nødvendigt på banal vis at præcisere, hvorledes dygtige og veluddannede medarbejdere skal opføre sig? Det bidrager næppe til større selvstændighed og et friere råderum.

Sådanne principper er dog helt i overensstemmelse med tidens optagethed af banale besværgelser, der går under betegnelser som vision, mission og værdigrundlag. Ved at fremsige disse besværgelser synes man at mene, at de meget bastante tiltag med rettigheder, mål, målinger og kontroller på magisk vis kan forenes med større frihed og mere ansvarlighed. Det er naturligvis et forfængeligt håb, men så kan besværgelserne i det mindste fyldes i pamfletter på glittet papir eller bruges til at dekorere institutionernes hjemmesider.

Offentlige topledere har allerede udstyret sig selv med et tilsvarende banalt kodeks for offentlig topledelse indeholdende 9 anbefalinger. “Anbefalingerne skal fungere som et fælles normsæt for, hvad der kendetegner den gode offentlige topleder.”

Hvis man mener, at det f.eks. er nødvendigt at fremhæve lederens ansvar, integritet, og indstilling til at værne om de demokratiske værdier, kan man let få den grimme mistanke, at det ikke er en selvfølgelighed, hvilket det selvfølgelig burde være. Hvis mistanken er berettiget, er det tvivlsomt, om et kodeks gør den store forskel.

Planøkonomi en miniature

Indsigt og initiativ og sikring af høj kvalitet i arbejdet glider væk fra medarbejdere. Det bliver i stedet forankret i standarder, værktøjer og “best practices” designede og udvalgt ovenfra og udefra. Konsekvensen vil være, at store dele af arbejdet i den offentlige sektor bliver udført efter manualer, der angiver trin for trin opgaveløsninger.

I visse tilfælde kan det næsten minde om afvikling af computerprogrammer. Det kan gøres relativt mekanisk, uden at tænke på, om det nu er det mest passende i den konkrete situation, og uden at man er ansvarlig for følgerne, hvis man har fulgt manualen.

Regeringen vil udbrede akkrediterings- og kvalitetsudviklingsmetoder til alle institutioner på velfærdsområdet. Akkreditering findes allerede på sygehuse og højere læreanstalter, men nu skal den også gælde for de enkelte kommunale institutioner.

Første skridt vil være at færdiggøre og udbrede Den Danske Kvalitetsmodel på sundhedsområdet. I forliget om Finanslov 2008 er parterne blevet enige om “at der skal udvikles akkrediteringsmodeller på det sociale område og dagtilbudsområdet.”

Man hævder, at akkreditering og kvalitetsudviklingsmetoder på sigt vil reducere behovet for tilsyn og kontrol. Det er tvivlsomt, derimod er det sikkert, at det bidrager til at støbe en organisation i en slags bureaukratisk beton, med overholdelse af givne standarder. Standarder, der dog ikke behøver at være af høj kvalitet.

Generelt stræber man efter en sådan specifikationsgrad og detailstyring af de offentlige opgaver, at den enkelte ikke har nogen mulighed for at udvise selvstændigt initiativ og ansvarlighed. Mere og mere minder det om en slags planøkonomi en miniature, og erfaringerne fra den rigtige planøkonomi burde tilsige, at det ikke er den mest lovende tilgang.

Fokus på vilkårlige mål

Fokuseringen på kvantificerbarhed i begge oplæg medfører et problem, som ingen af forslagene tager stilling til. Hvis man får til opgave at nå detaljerede kvantitative mål, så er der næppe tvivl om, at man vil fokusere på at nå disse mål. Medarbejdere og ledere vil blive involveret i et “tallotteri,” hvor egen indsigt og egen evne til at prioritere indsatser, bliver mindre og mindre vigtig. I ekstreme tilfælde kan det føre til rene nonsens-aktiviteter.

En opgørelse over antallet af nyinstallerede håndvaske på danske sygehuse viste for nylig, at der blev installeret i tusindvis af ekstra håndvaske og håndspritdispensorer for at opfylde et mål om hygiejne, der indeholder et delmål for antallet af ansatte per håndvask og håndspritdispensor.

Det er naturligvis evident, at hygiejnen må afhænge af, om man faktisk bruger håndvaskene eller ej, men det er ikke det, man reelt måler. I det samlede mål for sygehuskvalitet adderes senge per stue, toiletter per seng, håndvaske og spritdispensorer, fejl ved medicinering, patienttilfredshed og så videre. Det er meget svært at se, hvad det egentlig siger om kvaliteten af sygehusene.
Det antyder, at der i dag er mere fokus på opnåelse af vilkårlige mål end på det egentlige formål, eksempelvis en høj hygiejne.

For alle institutioner bliver det i fremtiden nødvendigt at konkurrere om at fremlægge de mest selvpromoverende optimistiske visioner og planer, og stræbe efter at udfylde præcis de mål, som er prioriterede i den dokumentation, der skal afleveres i forbindelse med diverse evalueringer og regnskaber. Det ser vi allerede nu i udviklings- og resultatkontrakter, i akkrediteringer og i kvalitetsregnskaber.

Besværgelser og “slangeolie”

Realisering af velfærdsforslagene i de to oplæg vil medføre, at det egentlige formål med institutionernes aktiviteter i stadig højere grad vil blive tabt af syne, mens man bestræber sig på at nå mere eller mindre vilkårlige, forhandlede mål. Det vil blive vigtigere at kunne dokumentere, at man har spildt sin tid med rene bureaukratiske tiltag, end at man har lavet noget fornuftigt, der er svært at dokumentere.

Kravene om standarder, om målinger og regnskaber vil bidrage til, at medarbejdere og ledere vil blive nødt til at bruge endnu mere tid på opgaver, de ikke er gode til, og mindre tid på det, de er gode til.

Velfærdsforslagene vil fremme ansættelse af ledere, der har mere fokus på metoder og værktøjer, altså styring og administration, end på ledelse forstået som ledelse. Det er heller ikke noget, der fremmer hverken kvalitet eller individuel ansvarlighed.

Forslagene om frihed, ansvarlighed, afbureaukratisering og selvstændig tænkning i den offentlige sektor ender med at blive et sæt af besværgelser, der parkeres i fuldstændig tomme visioner, missioner og værdigrundlag. Ligesom de anprisninger for slangeolie-miksturer, som charlataner i amerikanske westerns solgte til godtroende fjolser med løftet om, at de ville forbedre deres velvære, uanset hvad de fejlede.

Både Socialdemokratiet og Regeringen fremsætter således forslag, der i sig selv er en del af problemet.

Petersen, V. C. (2008). "Vildveje i velfærdsstaten – fællesskab i opløsning, styringsillusioner, udveje". København, Informations Forlag. 192 sider.