Kvalitetsreform version 2.0

16.08.07

Den offentlige sektor har igennem de sidste årtier gennemgået en kvalitetsreform. Inden for forskellige sektorer er der blevet evalueret, smiley-mærket og senest også akkrediteret.

Der er oprettet en række organisationer, der evaluerer af kvaliteten af den offentlige sektor: Det Kommunale og Regionale Evalueringsinstitut, Institut for Kvalitet og Akkreditering i Sundhedsvæsenet, Styrelsen for Evaluering og Kvalitetsudvikling i Grundskolen og Akkrediteringsinstitutionen for videregående uddannelser er alle eksempler på kvalitetsorganer oprettet af den siddende regering.

Under den foregående regering blev Danmarks Evalueringsinstitut oprettet og Den Offentlige Kvalitetspris indstiftet. Organisationerne har tilsammen ansvaret for at producere formaliseret viden om kvaliteten i uddannelsessystemet, sundhedsvæsenet og de offentlige opgaver, der varetages i den kommunale sektor.

Regeringen fremhæver, at sigtet med kvalitetsreformen ikke er mere bureaukrati. Der er god grund til at tro dem. Kvalitetsbureaukratiet er allerede på plads.

Regeringerne under Schlüter, Rasmussen og Rasmussen har gennemført en gennemgribende reform af, hvordan spørgsmålet om kvalitet håndteres i den offentlige sektor.

Det kan derfor i første omgang undre, at regeringen har annonceret en kvalitetsreform. Men det nye i Kvalitetsreform version 2.0 er ikke, at der oparbejdes systematisk viden om kvalitet. Det sker allerede.

Snarere er det en reformering af kvalitetsmåling. Regeringen lægger op til en mere detaljeret og fintmasket evaluering af offentlige aktiviteter. Nu er det ikke nok at evaluere.

Evalueringerne skal være tilbagevendende, og viden om kvaliteten af den enkelte aktivitet skal være synlig for brugeren. Gerne i form af kodificerede symboler. Spørgsmålet er, om mere evaluering i sig selv bør være det mest centrale spørgsmål i en kvalitetsreform.

Der er ikke grund til at ønske sig en offentlig sektor uden kvalitetsmåling og evaluering – men der er grund til at ønske sig en mere velovervejet offentlig evalueringspraksis, end vi hidtil har set. Der er en række tværgående problemer ved kvalitetsmålinger og evalueringer som med fordel kan inddrages i drøftelserne om en kvalitetsreform. ’Kvalitetsøkonomi’ og de udfordringer den særlige kvalitetslogik skaber kan være et godt sted at begynde.

Kvalitetsøkonomi
Kvalitet koster i en meget praktisk og uomgængelig forstand penge. Det er ressourcekrævende at opbygge viden om kvalitet.

Ressourceforbruget giver en dobbelt dynamik, som det er afgørende at håndtere. Fortalere for kvalitetsmåling giver ofte indtryk af, at der ikke er en faldende marginal nytte af mere viden om kvalitet. Jo mere vi ved om kvalitet, jo bedre og billigere offentlig service kan vi få.

Men der er god grund til ikke at glemme basal økonomisk fornuft, blot fordi talen falder på kvalitet, og der er god grund til også her at formode et faldende ”afkast” på stadig større investeringer. Af disse grunde er det fristende at bruge forhåndenværende informationer som indikatorer for kvalitet.

Det er billigt. Men farligt, hvis dem der måles agerer i forhold til det, der måles efter. Hvis indikatorerne for kvalitet er udviklet til andre formål er det langt fra sikkert, at en orientering mod indikatorerne er ønskelig.

Det er et argument for at udvikle stadigt mere nuancerede mål for kvalitet, der inddrager stadigt flere parametre – og dermed lægger beslag på stadig flere ressourcer. Der kan altid argumenteres for, at en hyppigere måling af flere parametre ville give et bedre billede af kvalitet.

Anvendelsen af kvalitetsmåling kalder på en afvejning mellem ressourceforbrug og raffinement i målemetoderne. Sidste års debat om fødevarekontrollen og tildelingen af smileys kan anskues som en kvalitetsøkonomisk diskussion: Hvor mange ressourcer skal der bruges til at kontrollere hvor mange fødevarevirksomheder hvor grundigt og hvor tit?

Desværre udfoldede diskussionen sig som en fødevarepolitisk diskussion, mens de generelle kvalitetsøkonomiske aspekter ikke blev fremdraget. En mere generel diskussion af kvalitetsøkonomi som led i kvalitetsreformen vil derfor være velkommen.

Kvalitetens logik
Det er imidlertid ikke kun fordi, at kvalitet koster, at en overordnet kvalitetspolitisk debat bliver vigtig. Kvalitet skaber et særligt blik på den offentlige sektor, der forskyder fokus fra fagligt specifikke spørgsmål til et generelt spørgsmål om dokumentation af ydelse.

Kvalitet er et mangetydigt begreb. Den officielle hjemmeside for kvalitetsreformen (kvalitetsreform.dk) afholder sig fra at definere kvalitetsbegrebet som sådan, men peger på tre dimensioner: Faglig kvalitet, oplevet kvalitet og organisatorisk kvalitet. Andre har peget på, at kvalitet er fravær af fejl, overensstemmelse med specifikationer eller omvendt relateret til variation.

Disse forskelle i den præcise definition gør det let at overse, at kvalitet har en mere velafgrænset sproglig funktion. Kvalitetsbegrebet er en markør, der signalerer, at ydelse er på spil. Kvalitet vedrører verden som ydelse og ved at bruge kvalitetsbegrebet markeres en interesse i, hvordan noget er ydelse i forhold til en bruger.

I et kvalitetsperspektiv er det grundlæggende spørgsmål, om en aktivitet fungerer som ydelse og – dernæst – hvordan det kan måles og dokumenteres. Spørgsmål om hvordan syge bliver raske, om hvordan børn lærer, og om hvordan der drages omsorg for de ældre, er kun relevante, for så vidt de kan diskuteres som dokumenterbare ydelser.

Kvalitet har sin egen logik, der ikke kan forventes at spille gnidningsfrit sammen med en faglig logik. Kvalitetsmålinger er derfor aldrig bare et spørgsmål om at måle en aktivitet. Det skaber selvstændige krav til aktiviteten. Hvad der kommer ud af målingerne afhænger af, hvordan medarbejdere og ledelse omsætter den viden, der produceres. På den ene side skal kvalitetsmålingerne ikke aktivt manipuleres.

Men på den anden siden er det afgørende, at kvalitetsmålingernes kriterier ikke bruges blindt som ledelseskriterier. For eksempel er det selvfølgelig ønskeligt, at færre patienter får komplikationer af at blive opereret, men kun så længe det ikke betyder, at højrisikopatienter undgås.

De medarbejdere, der træffer de operationelle beslutninger må skærmes fra kvalitetsmålingerne, samtidig med at dem, der registrerer data, skal være opmærksom på registreringens strategiske betydning i de tilfælde, hvor tolkning er mulig.

Når kvalitetsmålingerne bliver lokale, bliver det den enkelte leder, der skal håndtere denne balance mellem den uvederhæftige manipulation og den nødvendige kreative fortolkning af kvalitetsmålingerne i forhold til en kompleks hverdag. De skal sikre, at kvalitetsmålingerne bruges ’hensigtsmæssigt’.

Det betyder, at den enkelte leder behøver indblik i, hvad evaluering er, og hvordan det påvirker organisering. Mere grundlæggende betyder det, at den præcision omkring ydelse, der skabes med kvalitetsmålinger, samtidig producerer en række diffuse ledelseskrav. Vi må forvente, at jo mere rigoristiske kvalitetsmålingerne bliver, jo større krav stiller det til den ledelsesmæssige håndtering af den viden og de incitamenter, der skabes.

Mere af det samme?
Der er grund til bekymring, hvis udkommet af kvalitetsreformen bliver en intensiveret brug af mere rigoristisk kvalitetsmåling. Stadigt flere ressourcer vil blive bundet i kvalitetsmåling, og kvalitetens dokumentationsorienterede logik vil få stadig bedre betingelser på bekostning af de områdespecifikke faglige logikker.

Det vil blive stadigt vanskeligere at tro på, at god ledelse og kompetente medarbejdere vil sikre en konstruktiv brug af kvalitetsmåling. Derimod er der grund til optimisme, hvis reformen bliver et vendepunkt i måden, hvorpå evaluering bruges i den offentlige sektor. Kvalitetsreformen kan blive startskuddet til en diskussion af de ledelsesmæssige, strategiske og politiske implikationer af kvalitetsmåling.